הצורך בהפקעות
לממשלה, הן ברמה הלאומית והן ברמה המקומית, סמכות להפקיע זכויות מקרקעין פרטיים למטרות ציבוריות. עם זאת, הפעלת סמכות שלטונית זו מעוררת חששות באשר לפגיעה בזכויות הקניין הפרטיות, במיוחד לאחר חקיקת סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. זכות חוקתית זו לקניין יצרה מתח בין הקניין הפרטי לבין הכוח הממשלתי, במיוחד הנוגע ליכולתה של הממשלה לרכוש מקרקעין ללא הסכמת הבעלים.
בדיון זה נתמקד בעיקר בסמכות הממשלה להפקיע מקרקעין לצרכי ציבור. אנו שואפים לבחון באילו נסיבות ובאילו מצבים הפקעה כאמור נמצאת בסמכות הנורמטיבית של הממשלה, ומתי היא חורגת מסמכות זו. נראה כי סמכות הממשלה בעניין זה היא נרחבת למדי, מה שהופך את זה למאתגר, אם לא בלתי אפשרי, לטעון נגד הפקעה רק על סמך טיעון של חריגה מסמכות. כתוצאה מכך, נוצרה מגמה בפסיקות שיפוטיות הבודקות את הצורך הציבורי בהפקעה תוך שימוש בעקרון המידתיות, כמתווה בפסקת ההגבלה של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
1. הנאה מההפקעה: בהצדקה זו נטען כי התועלת הציבורית הנובעת מההפקעה, הכוללת את בעל הקרקע, מצדיקה את זכותה של המדינה לקחת את המקרקעין.
2. כוחות משטרה: ההצדקה השנייה טוענת כי לממשלה יש סמכות להשיב קרקעות בעת הצורך למטרות כמו כוחות משטרה בתקופות מלחמה, כיבוי אש, רפואה וכו'. סמכות זו חיונית לתפקוד המדינה ולספק לאזרחים חיוניות שירותים.
3. ההסכמה הראשונית: ההצדקה השלישית, שהוצעה על ידי הפילוסוף ג'ון לוק, מציעה שהפקעה אינה נטייה מאולצת מאחר שאזרחים במדינה נתנו את הסכמתם לנציגי המדינה לשלוט במדינה. לפיכך, המדינה רק מפעילה את הסמכות הנתונה לה
עם זאת, להצדקות אלו יש מגבלות ואתגרים, שכן ייתכן שהן לא מתיישבות עם המקרים הספציפיים של הפקעה והצורך בפיצוי.
ישנן סיבות שונות לכך.
אחת הסיבות המרכזיות למתן סמכות למדינה להפקיע מקרקעין היא כשל שוק ברכישת קרקע לצרכי ציבור. כשלי שוק נוצרים כאשר מאתגר לתאם העדפות של כולם ולשאת בעלויות לטובת הציבור. במקרים של הפקעה, אף אדם לא רוצה לשאת בעלויות של נטילת הקרקע שלו לשימוש הציבור, אבל כולם רוצים ליהנות מהצורך הציבורי בסופו של דבר.
כשל שוק מתבטא גם בצורת "בעיית החזקה", שבה בעלי קרקעות עשויים לעסוק בטקטיקות סחיטה במהלך משא ומתן למכירת הקרקע שלהם. אם למדינה אין סמכות להפקיע, היא נאלצת להתמודד עם החזקות הללו שעלולות לדרוש פיצוי מופרז או לסרב למכור כליל. זה יכול לעכב באופן משמעותי פרויקטים ציבוריים שכן עלויות רכישת הקרקע יעלו על היתרונות.
יתרה מכך, עלויות העסקה הכרוכות באיתור בעלי קרקע מרובים וניהול עסקאות בודדות יכולות להיות גבוהות באופן בלתי רגיל. במצבים שבהם יש מספר רב של בעלי קרקע, זה הופך לגוזל זמן ולא יעיל לנהל משא ומתן עם כל אחד. במקרים כאלה, מתן צו הפקעה הופך לפתרון מעשי ויעיל יותר לקידום פרויקטים נזקקים.
ככלל, כשלי שוק והאתגרים הנלווים, כגון בעיות החזקה ועלויות עסקה גבוהות, מצדיקים את הצורך שלמדינה תהיה בכוחה להפקיע קרקעות לשימוש הציבור. כוח זה מאפשר לממשלה להתגבר על בעיות תיאום, לנהל משא ומתן על פיצוי הוגן ולבצע ביעילות פרויקטים המיטיבים עם הקהילה כולה.
צדק חלוקתי
הצדקה נוספת לסמכות הממשלה להפקיע קרקעות קשורה לצדק חלוקתי. במקרים מסוימים נוצר צורך בבניית טובין ציבוריים ונשאלת השאלה ממי יש לקחת את הקרקע לבניית טובין ציבוריים אלו. באמצעות ניצול הפקעה, המדינה יכולה לחלק את הנטל בצורה שוויונית יותר.
באמצעות כוח ההפקעה, המדינה יכולה להחליט היכן לרכוש קרקע ולבנות מוצרים ציבוריים ספציפיים, מה שמאפשר שליטה רבה יותר על ההפצות הנדרשות למילוי צרכי הציבור. במצבים מסוימים, אם המדינה הייתה מסתמכת אך ורק על עסקאות בשוק, אנשים עשירים בעלי משאבים כלכליים משמעותיים עלולים להפריע או למנוע הפקעה באמצעים חוקיים. על ידי היכולת להפקיע בכוח, המדינה יכולה לבצע רכישות קרקעות בתחושת צדק חלוקתי גדולה יותר.
חנוך דגן טוען שיש להחיל צדק חלוקתי על רכוש פרטי. עם זאת, ישנן דעות מנוגדות המצביעות על השגת צדק חלוקתי באמצעות חוקי מס ומערכות רווחה, אשר חלים על כולם במקום להתמקד אך ורק בדיני רכוש החלים רק על בעלי נכסים. המטרה היא לקבוע כללים שווים החלים על כל הפרטים, ללא קשר לבעלותם על הרכוש. למרות הביקורת, חנוך דגן טוען כי ניתן ליצור מערכת אחידה לכולם באמצעות חוקים כמו חוקי קני.
לסיכום, סמכות ההפקעה מאפשרת למדינה להשיג צדק חלוקתי על ידי הבטחת חלוקה הוגנת של הנטל על טובין הציבור ומניעת מאנשים עשירים יותר לעכב את התהליך. הוויכוח נמשך לגבי האמצעים היעילים ביותר להשגת צדק חלוקתי, בין אם באמצעות חוקי קניין או מערכות מס ורווחה רחבות יותר.
מידתיות בהפקעות מקרקעין
כאשר קרקע של אדם פרטי מופקעת, הוא יכול להעלות מספר טענות נגד ההפקעה. ניתן להעלות טענות אלו לפני או לאחר ביצוע ההפקעה.
לפני ההפקעה, יכול האדם הפרטי לטעון שאין לרשות המקבלת את הסמכות להחליט על ההפקעה. זה מערער על הלגיטימיות של תהליך קבלת ההחלטות עצמו. טענה נוספת מבוססת על עקרון המידתיות, הקובע כי ההפקעה אינה מידתית למטרה הציבורית שהיא מכוונת לשרת. טענה זו צברה אחיזה מאז שנות ה-90 ונמצאה בשימוש תכוף יותר. הטענה השלישית היא שהרשות פעלה מחוץ לסמכויות שיקול הדעת שלה, תוך חריגה מעקרונות קבועים.
לאחר ביצוע ההפקעה, ניתן להעלות טענות נוספות כנגד חוקיות ההפקעה בהתבסס על הנסיבות הבאות. טענה אחת היא בעניין שיהוי, בטענה כי חל עיכוב ארוך באופן בלתי סביר בביצוע ההפקעה המקורית. טענה נוספת היא בטלות המטרה הציבורית, בטענה שהמטרה שלשמה הופקעה המקרקעין אינה קיימת עוד. טענה שלישית היא חוסר התאמה, המעידה על חוסר התאמה בין הקרקע עצמה או הייעוד הייעודי לבין המטרה המוצהרת.
מידתיות היא טיעון מרכזי ומכריע שניתן להעלותו נגד הפקעה, שכן מדובר באחד התנאים החשובים ביותר המפורטים בחוק. מאז 1992 ניתנו פסקי דין רבים בעניין המידתיות של הפקעות. עם זאת, מאתגר להוכיח כי היה חריג לפסק הדין, נוכח שיקול הדעת הרחב המוענק בפקודות המקרקעין ובדיני התכנון והבנייה. גם אם הוכחה בהצלחה טעות בשיקול דעת, אין זה אומר בהכרח שההפקעה תבוטל. ייתכן שהתהליך עדיין ימשיך במקרים מסוימים.
לאנשים פרטיים העומדים בפני הפקעה עומדים טיעונים משפטיים שונים, הן לפני ההפקעה והן לאחריה. טיעונים אלה קוראים תיגר על סמכות ההחלטה של הרשות, טוענים חששות מידתיות ומדגישים פגמים פוטנציאליים בהליך ההפקעה. עם זאת, התוצאה של טיעונים אלה עשויה להשתנות, וגם אם יצליחו, אין בהן כדי להבטיח את ביטול ההפקעה.
